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城市規劃的憲法學考察

    2016年12月26日10:19    魏健馨 劉威收藏  打印  字號  

摘要: 城市化是當代國家現代化的標志之一。在中國的城市化發展進程中,城市生態環境的惡化現象亟需重視和破解。因此,有必要從憲政生態主義視角對城市規劃及其制度進行審視,破除傳統城市規劃突出城市經濟發展功能的局限性,使其體現人與自然之間的和諧、人類社會內部的和諧雙重價值取向。在城市規劃過程中,強調以城市居民為主體的、廣泛地公共參與,城市規劃的民意基礎和民主程序獲得制度保證。通過城市規劃及其制度的完善,促進城市生態環境的良性循環,實現城市居民幸福生活指數的可持續提升。

關鍵詞: 城市規劃 城市生態 城市化

引言

毋庸置疑,城市化是當代國家現代化的標志之一。在物質文明高度發達的當下,城市對人們的吸引力是巨大的,它不僅對土著的城市居民如此,更讓眾多新移民充滿向往。[①]城市化作為中國社會轉型與現代化發展的驅動力量,承載了國家與社會公眾的太多期待。但是,在經濟迅猛發展的同時,囿于以往建設規模的限制,城市,包括大城市,難以在短時間內容納移民與流動人口的大量涌入,于是人們的城市生活不得不面對各種沖突,如公共設施不足、道路擁堵、治安環境惡化等。其中最讓人憂心的是城市生態環境的惡化問題,[②] 直接關涉到公民應當享有的生存權,諸如霧霾、地下水污染、食品安全,以及交通擁堵等都令人憂心,已經成為籠罩在人們心頭揮之不去的陰影。

這種現實促使人們去反思與城市化息息相關的城市規劃及其制度。進一步講,對于城市規劃的憲法學論證和分析就顯得很有必要。因為,在現代法律背景中,對于行政規劃的理論解析尚未全面深入地展開,對于行政規劃本身的認識依然存在著一定的局限性。而行政法作為實施中的憲法,既是憲法的具體化,也是憲政理念的具體實踐。這就決定了作為行政規制的城市規劃,不論面臨何種社會變遷,總要受特定發展階段憲政理念的指導。如果說城市規劃以技術性手段為特征的話,那么,憲政生態主義則更加著重于價值性的回歸。通過為城市規劃中提供進步的指導思想和新的理念,使城市規劃能夠不斷地擺脫傳統行政規劃的桎梏,更具有科學性和合理性,促進和提高城市生活質量和水平。本文的立意正在于此,以憲政生態主義的視角,探討城市規劃應當尊奉的理念,通過科學合理的城市規劃為城市化提供較為充實的學術支持。

一、對現行城市規劃及其制度的檢討

在行政法學理論研究中,對于城市規劃法律性質的討論是早有定論的,學者們普遍認為,城市規劃應當屬于行政權主導下的比較典型的行政規劃。所謂規劃是指比較全面的、長遠的發展計劃。[③]包括制定發展計劃、建議方案、替代方案的評價,以及與這些計劃或方案相關的活動。城市規劃則是由行政機關為了實現一定時期內城市發展的目標,編制、決定和執行的城市的性質、規模和發展方向的方案、評價,以及與之相關部署與安排。城市規劃具有長期性、整體性和基礎性,是關于城市未來發展的整套行動方案,是一個制約并改變城市發展的統合過程。城市規劃貫穿于城市化的進程始終,并直接影響城市化的趨勢和水平。因此,一些國家都有專門的城市規劃法律規范,[④]隨著不同的發展階段,城市規劃的指導思想也在經歷變遷和演進,當前憲政生態主義成為指導城市規劃的基本價值取向,即注重城市規劃過程中的自然和諧與社會和諧狀態。

憲政生態主義視野下首先關注的是城市規劃的對象——城市本身,應該如何看待城市呢?在憲政生態主義看來,城市除去一般人所認為的作為一個“經濟單位”的定位,更強調的是它作為“地理學和生態學上的一個單位”[⑤] ,即適合人類生活和居住的理想狀態。城市之所以令人向往是因為它代表著一種現代化的生活方式和公共秩序的進步水平。亦如人們所普遍所觀察和體驗到的,現代化背景下城市的治理結構和公共參與,是傳統社會中的鄉村模式所不可同日而語的。隨著社會變遷,城市規劃作為一種行政規劃行為應該帶給人們更新的城市規劃理念,并塑造著城市的新景觀和新印象。在城市規劃領域,鉗制政府進行決策的因素是多方面的,例如城市的基礎設施、整體的生態環境、歷史文化古跡的養護,以及自然災害的應急機制等。城市規劃還要考慮到所有可能出現的情況,并為城市的未來發展留下足夠的空間,經濟的快速發展無疑對城市規劃提出了更高、更迫切的要求。

在中國的現代化進程中,城市化的發展有其特殊性,城市生活更多地表現出一種沖撞(Crash)的態勢,即傳統與現代之間的沖突、土著居民與外來移民之間的沖突、不同價值觀念之間的沖突、其中也包括傳統的城市規劃模式與現代城市生活之間的沖突。但其中最為根本的沖突就是生態環境與城市居民生活之間的沖突。這種沖撞的態勢、規模、影響范圍,已經遠遠超出了傳統城市規劃所能夠容納的范疇,或者在某種程度上已經導致城市本身、城市居民的生活處于一種不良狀態。這種現實對于傳統的城市規劃提出了挑戰,或者換言之,傳統城市規劃下的城市生活正在陷入某種困境之中,而且與其他國家不同的是,中國城市規劃所面臨的更為特殊的問題是“前現代、現代和后現代的城市規劃法制問題交織呈現”。[⑥]這種狀態傳導到城市生活的圖景中就轉化成這樣一種情形,城市的外表越來越現代化,但城市的生活卻開始變得不那么便利,成本在提高,居民的心態不平和。在筆者看來,現有的城市規劃及其制度似乎存在著某些思維盲區,局限了城市規劃的思路,給人一種顧此失彼的感覺,因此,城市規劃需要從起點開始重新定位。

當下中國的城市規劃出現了一系列具體的問題,負面影響恐怕也是短期內難以消彌的。

第一,城市規劃未能充分考慮到人類與自然之間的和諧發展。

到目前為止的城市規劃的具體實踐,強調的是城市的經濟功能和定位,城市規劃突出的是經濟發展的功能,沒有顧及到城市的自然地理條件和環境容量,城市在整體上負載了過多的生產建設項目,導致環境污染越加嚴重。此外,由于長期以來城鄉二元體制的傳統所造成的不平衡狀態還沒有完全被打破,尤其是大城市、省會城市,往往成為區域經濟發展中心,吸納了大量物質、能量、人力資源,生產總值往往占據本地區較大的份額。這種結構性的失衡又造成局部地區各類資源的過分集中,從而加劇了資源配置的不平衡狀態。[⑦]

第二,城市規劃中公共參與的程度不高。

公共參與不僅在理論上是城市規劃的一個重要環節,在實踐中也是城市規劃合法性的依據。在實踐中,由于社會公眾對其生活環境相當熟悉,其意見也能夠幫助作出更加高質量的規劃方案。對于“公共參與”的概念,一些學者認為其不僅包括普通城市居民的參與,也包括專家學者的評審階段。在此筆者認同的“公眾參與”為狹義的內涵,以普通社會公眾能夠直接參與的主體部分,而不包括專家及其他人員的參與。原因在于,公共參與是一個公開、透明的過程,在中國的具體實踐中以聽證會為代表性的表現形式。而專家學者的參與往往是在評審階段的參與,是由專家對社會公眾的參與意見進行評議和分析,不對社會公眾開放,因此不屬于嚴格意義上的公共參與范疇。

在現行法律規范中,真正涉及公共參與的條款也極其有限。明確規定城市規劃過程中公民享有的公共參與的權利和時間的,只有《城鄉規劃法》第二十六條和第四十六條,《環境影響評價法》第十一條。[⑧]此外,《行政許可法》第三十六條,《環境影響評價法》第二十一條,《城鄉規劃法》第四十八條都有關于公眾參與的規定,其內容與《環境影響評價法》第十一條大致類似,或者涉及的當事人僅為利害關系人和相關人員,或者規定的內容過于籠統和原則。[⑨]表明現行立法對于城市規劃中的公共參與并不是很重視。但是社會公眾的參與意識卻是客觀存在的,而且還很強烈,特別是當城市規劃的項目涉及到市民的日常生活品質及健康的時候,社會公眾甚至會采取非常激烈的方式進行表達。其中最為典型的事例就是2007年廈門市政府的PX項目。[⑩]好在這個項目在市民的激烈反對下沒有通過,但不幸的是2015年8月12日天津市濱海新區危化品倉庫的爆炸則印證了城市規劃存在著的諸多內幕問題,城市規劃因為沒有嚴格依照法律執行、沒有公共參與、公共表達,所造成的極其嚴重的后果。化工廠或者危化品倉庫建立在距離居民區如此近的地方,一旦發生泄漏或起火爆炸事故,會帶來相當嚴重的后果。在城市規劃中,由于法律規定的缺陷,在規劃初始編制之處,沒有公眾參與的程序。對公眾意見的無視,是這些事件或事故發生的共同之處。[11]

第三,城市規劃忽視了社會生態和諧,導致社會成員內部的差距在拉大。

城市的生態系統由自然生態系統、社會生態系統和經濟生態系統三個子系統構成,一個城市若要運行良好,這三個子系統必須保持協調發展狀態。注重經濟生態而忽視社會生態、注重經濟建設而忽視社會和諧、注重效率而忽視公平。所謂的城市的社會生態系統包括政策法令、組織管理、思想文化、科技教育。[12]就現實情況來看,城市社會生態系統存在著諸多的問題,其中既有城市規劃本身的問題,也有城市居民的社會公德意識和主流價值觀念問題。[13]由于“社會斷裂”狀態,導致不同利益群體在價值觀念上的沖突,如因不同的意見表達而遭致人身攻擊、甚至肢體攻擊。由于“集體性心理焦慮”,導致人們陷入一種互害模式,如見義勇為反而被誣告,所以人們現在在公共場所看見危難卻視而不見,出現了集體性的心理冷漠。這些極端的現象表明,由于不同利益群體之間的訴求、貧富差距在拉大,使得城市的社會生態系統出現了問題。

二、憲政生態主義是城市規劃的最高原則

憲政生態主義視野下的城市規劃有兩個價值取向,即追求城市的自然生態和諧與社會生態和諧。

無論城市規劃及其制度如何發展,憲政生態主義視野下的城市規劃都要具有科學的合理性權威,以體現對以往城市規劃實踐中出現的錯誤和偏差的矯正。當代的城市規劃應該在憲政生態主義理念下盡最大可能避免城市生態環境惡化的結果,使城市的生態化發展成為終極目標,即塑造生態化城市的概念。

何謂憲政生態主義?憲政生態主義就是以“人類和生態共同利益”作為思維的起點,以實現人與自然之間的和諧、人與人之間的和諧為目標,通過人類的理性制度設計,保持人與自然、人與其他生命體共同、可持續性發展的狀態。憲政生態主義的立場為城市規劃帶來了新的理念,其積極意義在于彌補了傳統法理學的不足,摒棄“以人為本”、“人類是地球的主宰”等觀念造就的人類心理上一直存在著的“致命的自負”(哈耶克語),替代以“人類和生態共同利益”的思想。[14]從狹隘的世界觀中擺脫出來,以更為包容的理性看待世界、看待未來的城市發展。但是,在人類理性的內涵尚未擴充的前提下,有必要以外在的、嚴格的規則來遏制人類不斷擴張的欲望、規范人類沒有節制的行為。

憲政生態主義之所以提倡“以人類和生態共同利益”為中心的立場,是基于對人類以往社會實踐活動的反思。人們可以看到的事實是,科學技術的不斷發展使人類如虎添翼,幫助人類擁有了改變自然的巨大能力,而且這想要改變的“欲望”到目前為止似乎還沒有看到停歇的勢頭。科學技術的巨大進步可能已經使人類產生了一種人定勝天的幻覺,但一個不可否認的事實是,人類始終是依附于自然環境生存的生物,是生態鏈接中的一環,而不是唯一。因此,人類與其他生命物種的生存價值是平等的,人類的理性并不是它凌駕于其它物種之上的理由,而是人類與自然界的整體利益始終保持一致的認知基礎,自然是對人類價值目標的根本性限制,只有與自然和平共處,才能使人類社會得到可持續的發展,才能最大限度地滿足人類生存和發展的需求。[15]所以,憲政生態主義是人類理性的體現,促使人類能夠不局限于眼前利益的支配,在此基礎上明晰對自然環境的破壞也是對自身根本利益的破壞這樣一個簡潔的道理。

當下,人類整體面臨的環境與人類社會發展的早期階段相比,已然發生了重大的變化。人口增加、資源稀缺、環境惡化、物種減少、溫室效應等等,人類與生態環境共同面對的是趨于惡化的發展態勢,迫使人們不得不從觀念上進行更新。憲政生態主義無疑是一個有益的新視角,因為它注重的是人類與其他物種等多重主體之間的關系,其價值取向是生態系統內的各主體之間通過競爭與合作,采取“共生進化”的模式,達到和諧發展的目標。因此,憲政生態主義指導下的城市規劃,其價值取向主要體現在兩個方面,其一城市居民與城市自然生態環境之間的和諧,其二城市規劃過程中不同主體之間的和諧。

第一,城市規劃應當以城市居民與整體生態環境之間的和諧為最高原則。

城市規劃的客觀物質基礎就是城市的自然生態環境。一個城市如何建設與保持持續性的發展首先取決于城市的天然稟賦,任何城市規劃都不能脫離這個基礎性的自然條件,而任由城市規劃者的偏好、主觀臆想地去進行發展和建設。

城市生態系統作為一種特殊生態系統,是自然生態與人工生態的有機結合。在有些學者看來,城市生態系統包括自然系統、社會系統和經濟系統,[16]自然系統是城市居民生存所需的自然環境,包括空氣、淡水、陽光、土地等;社會系統是指城市生態系統內部個體與個體、個體與集體、集體與集體之間的多重關系;經濟系統則是指城市內部生產、流通、分配、消費的各個過程。[17]因此,城市規劃要考慮到城市經濟系統、自然系統、社會系統的協調與同步發展。傳統理念下的城市規劃一般比較注重考核城市的經濟系統,對社會系統和生態系統有所忽略。盡管生態學理論早已成為城市規劃的理論基礎之一,但是將城市的經濟功能與生態功能、社會功能協調得很好的城市并不是很普遍。發達國家在其發展的早期基本上都經歷了從污染——治理——再污染——再治理的過程;發展中國家更是存在著普遍的城市污染現象,證明了人類在追逐經濟效益、經濟增長的同時對自然生態環境的破壞并為此付出了巨大的代價。[18]中國學者的實證研究成果表明,由于城市規劃受制于實現經濟發展的目標,大多數城市都處于邊發展邊污染卻沒有有效治理的狀態,甚至藍天白云對于某些城市的居民都成了奢侈品。總之,城市生態環境狀態出現了大幅的下降。[19]

城市規劃還要考慮到與城市生態系統相關的其他生態系統。由于城市對與其他生態系統之間的輸出輸入具有很高的依賴性,如城市居民所需要的食物、工業生產所需的物質和能量,這些資源都需要從城市外部(其他地區或城市)輸入;而城市中產生的廢棄物則需要進行輸出。這一輸入和輸出的過程對城市之外的生態系統會造成巨大的影響。[20]而對其他生態系統的破壞,也會直接或間接地反饋回來影響到城市的生態系統。[21]城市自然系統是城市生態系統可持續發展的基礎保證。[22]城市自然生態系統的受損會影響經濟生態和社會生態。種種污染會嚴重影響城市居民的生活質量和健康,損害城市的社會生態。同時,城市水資源的缺乏會影響工業生產,沙塵暴天氣會影響交通,即經濟活動中的流通環節。可見,城市的自然生態系統對整個城市生態系統的運行有十分重要的作用。

城市規劃著重于保護城市自然生態系統,也是維持生物多樣性的必要手段。城市本身并非一個穩定的生態系統,其人流、物流、能流的運轉都需要借助于其他系統來進行,包括自然生態系統的支撐,生物多樣性能夠保證城市生態系統中生產者、消費者、分解者的多元化,使整個系統更穩定。[23]據測算,一公頃的闊葉林每晝夜能夠吸收一噸的二氧化碳,釋放出730千克的氧氣,只需10平方米的森林就能吸收一個人呼出的二氧化碳并提供足夠的氧氣。[24]城市土壤中的動物、微生物、真菌能夠幫助分解有機垃圾、廢棄物,這一過程是物質循環中不可缺少的環節。[25]保持生物的多樣性,也是憲政生態主義關于自然生態系統中權利主體多元化的主張。憲政生態主義認為,在自然生態系統中,人類絕非唯一的權利主體,其他物種同樣享有生命的尊嚴,人類只有與自然界及其他物種和諧相處,才能達到真正的自我實現。

憲政生態主義指導下的城市規劃,首先應當重視城市中的自然生態系統,將其視為與經濟系統、社會系統具有同等地位的城市子系統。同時,將自然生態系統放在首位,并不意味著弱化城市的經濟功能、降低經濟效益,憲政生態主義的價值取向在于保持城市生態子系統之間的互動、和諧的關系,并非簡單地強調保護城市自然環境、厚此薄彼。通過資源在城市人流、能流、物流運轉過程中的合理配置,實現城市綜合效益的最大化,提高城市的整體功能。

此外,憲政生態主義指導下的城市規劃,并非單指城市本身,而是城鄉系統相互融合的城市。[26]傳統城市社會與其他生態系統的關系往往是掠奪式的,不僅嚴重破壞其他生態系統,最終也會反過來危及到城市本身。在憲政生態主義的價值訴求中,城市系統應該與其他生態系統相互依存,和諧共處。各方被包含在一個更大的生態系統中,共同實現長遠的發展目標。通過平衡城市內經濟系統、自然生態系統、社會系統,以及城市與其他生態系統之間的關系,城市居民在享有充足物質資源的同時,也能夠與自然生態、其他物種建立良性的互動狀態,達到充分的自我實現。

第二,城市規劃要關照不同社會群體之間的和諧關系。

現代化的一大特征就是社會結構的不斷分化與整合。封建時代涇渭分明的階級間的等級森嚴的“差序格局”(費孝通語)早已不復存在,取而代之的是相互融合的社會階層,隨之產生重疊交叉、不斷衍生的利益群體,在城市化的發展過程中,不同利益主體之間的利益訴求逐漸顯現出巨大的差別。應當看到,不同利益群體之間的融合程度并非隨著社會的發展而不斷加深,反而出現令人困惑的現象,即不同階層、群體之間的流動反而逐漸變緩,甚至有固化的趨勢。財富、名望、權利這三種用以衡量個體社會地位的資源在某些時間、地域也出現了日益集中于特定群體的現象,由此造成了不同階層、利益群體之間的裂痕和溝壑。與此同時,在全球化的背景下,不同文化之間的交流不斷加深,不可避免地也會產生沖突和矛盾。于是協商民主、意見表達和交流就顯得非常的重要和必要。

憲政生態主義為人類解決此類問題提供的有效辦法就是社會生態法則——在對待不同價值、利益訴求時的寬容,以彌合社會成員內部的“斷裂”,避免強烈的離異情緒和極端主義行為。在城市的社會生態系統中,寬容是必須秉持的一種心理狀態,所謂寬容是指容許別人有行動和判斷的自由,對不同于自己和傳統觀點的見解的耐心公正的容忍。[27]在憲政體制下,不同政治力量、利益群體間相互妥協,在制度規定的框架內來表達各自的利益訴求,合理地分配利益,這是近代憲政體制與人類歷史上任何其他利益分配制度不同的地方。相比于傳統社會內通過你死我活的競爭來角逐權利和利益,通過各方的妥協來配置資源和分配利益無疑是一種人類的自我超越。

在城市社會生態方面,不同主體間的和諧與寬容也是城市內部經濟系統和社會系統良好運行的保證。在經濟系統方面,產業種類的選擇與建立、工廠位置的確定、道路橋梁的規劃,都極大地影響著該城市生態系統經濟功能的發揮,而上述有關經濟系統的問題,都涉及到不同的主體。產業種類的選擇需要考慮到城市的發展水平、居民的人口素質;選擇工廠位置要考慮到當地居民的生產生活,以及可能存在的工業污染對居民健康的影響。

城市的社會系統包括政策法規、組織管理、思想文化、科技教育四個方面。[28]居民的生活質量、醫療和教育水平、社會保障水平都涉及到社會財富的分配。在效率與公平的追求方面,不同群體的訴求也有不同,由此影響到城市的社會保障政策。城市內部不同利益主體之間的關系不僅影響城市的經濟系統和社會系統,也會影響城市的自然生態系統。城市用地功能的選擇、植被的面積,需要平衡城市內三個子系統間的關系。歸根結底,就是要在不同主體的利益和價值訴求之間尋找到最佳平衡點。

三、公共參與是城市規劃的合理性基礎

城市規劃的合理性基礎在于公共參與的程度。城市規劃發展過程中多重主體之間的關系集中表現在城市規劃過程中的公共參與方面。在公眾參與的過程中,不同的主體往往會從自己的視角看待城市規劃方案,這些看法可能不盡相同,甚至存在沖突。忽視某一類主體的意見,最終產生的規劃方案可能也會存在相應的缺陷,無法達到應有的效力。美國學者David Dabelko和Mark weinberg認為,公眾參與對公共政策的制定有許多益處,政府部門對公眾關心的問題更加敏感,對公眾的需求更加負責;政府部門也能從受公眾支持的項目中受益,公眾的參與使政策在民眾之間更有效力,使民眾更加信任政府的決定。[29]因此,城市規劃的合理性基礎取決于公共參與的廣度與深度。

美國學者Arnstein于1969年發表的《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)成為了日后學者們研究公眾參與領域的指導性文章,被廣泛引用。她將市民參與(即公共參與)共分為三大層次、八個梯度。[30]

沒有參與(Nonparticipation)層次。操作(manipulation)梯度。在這個梯度里,人民的意見被擱置在橡皮圖章式的咨詢委員會中,咨詢委員會的作用僅僅是教育人們執行已有的決定,而不是真正的公眾參與。治療(therapy)梯度。通過“治療”的手段,使人們關注的重點在于自身“精神問題”的解決,而不是實際問題——種族主義等——的解決。

象征式行為(tokenism)層次。通告信息(informing)梯度。向公眾告知他們的權利、義務和選擇是政策制定最重要的一步。但是這種告知是單向的、缺乏反饋的,沒有任何協議的效力。咨詢討論(consultation)梯度。邀請市民發表意見,但是沒有結合其他的參與程序,導致公眾的擔憂和意見不會產生作用。安撫(placation)梯度。給予公民一定程度的自由,允許公民提建議或者刊登廣告,但是決定政策合法性和可行性的權力仍在掌權者手中。

公民權力(citizen power)層次。合作關系(partnership)梯度。在這個梯度里,權力實際上是通過公民和當權者之間的協議來進行重新分配,通過一定的結構來共同分享計劃和決定政策的權力。經過平等交換意見、互相妥協的過程來制定基本規則,一方不會妥協于另一方單邊的意見的改變。被授權的權力(delegated power)梯度。通過公民和公共部門之間的協議,公民能夠得到一個有決定能力的政府,權力的行使者之間開始需要通過討論來解決爭端,而不是以往的一方回應另一方的模式。公民管理(citizen control)梯度。公民有足夠的權利去運轉一個項目或部門,在政策和管理方面享有完全的控制能力。

在筆者看來,憲政生態主義指導下的城市規劃,應當屬于公民權力層次。因為只有在這個層次里,不同利益群體的意見和主張能夠通過平等的交流和協商得到相互之間的認同或認可,城市居民作為城市建設與發展的主要推動者,也完全享有決定自己所在的城市進行規劃的權力,成為真正意義上的城市的主人。城市居民所擁有的對于城市規劃的自主性是城市發展的最大驅動力量,對促進城市生態系統的良好運行有重要的現實作用。社會公眾能夠廣泛而深入地參與到城市規劃、城市建設過程中,不同主體都能充分表達其意見,對居民健康、生活有重大影響的建設項目也必須經公眾充分參與討論后決定。社會成員間的關系真正到達和諧的狀態,城市的整體功能也會因此得到極大地提高。

憲政生態主義作為城市規劃的指導思想,也使得城市規劃獲得了國際視野。憲政生態主義與聯合國所倡導的生態城市概念及其原則相呼應,尤其是憲政生態主義強調的自然生態與社會生態兩個基本點,與聯合國建設生態城市的內涵不謀而合。因此,未來的城市規劃應當以生態城市為目標。

聯合國于1984年的《人與生物圈計劃》(簡稱MAB)報告中,提出了關于生態城市建設的五項原則,成為生態城市理論研究的基礎,這五項原則分別是:[31](1)生態保護戰略。包括保護自然環境、資源、動植物區系和防治污染。(2)生態基礎設施。指自然景觀對城市的持續性的支持能力。(3)居民的生活質量。(4)文化、歷史等方面的保護。(5)自然與城市的融合程度。

澳大利亞學者Jeffrey 于2006年提出了生態城市發展的十個核心的要素,[32](1)城市要有一個緊湊的、多用途的結構,能夠高效率地利用土地,保護自然環境、生物多樣性以及食品供應區。(2)自然生態滲透進了城市空間,并且與城市融為一體,同時城市及其腹地提供了其所需的大部分糧食供應。(3)在城市交通中,高速公路和公路的重要性降低,提倡步行和自行車出行,最少量地使用汽車和摩托車。(4)在水、能源和廢棄物管理方面大量使用保護環境的技術,城市的生命支持系統成為一個封閉的環形系統。(5)城市的中心與次中心以人為中心,強調運輸循環系統而不是汽車,吸收高比例的就業。(6)城市有一個高質量的公共領域,通過這個公共領域可以傳達公眾文化、社區理念和好的治理方針。這個公共領域包括一整套的交通系統,城市正的所有的自然生態系統都與之有聯系。(7)城市的物質結構和規劃,特別是其公共自然環境,都非常的清晰、具有可滲透性、健康、多樣化、富足、足夠的形象化,并且特別考慮到人類的需求。(8)通過發明創造,當地歷史、文化、自然環境的獨特性,和城市內公共環境所達到的高質量的環境和社會效益來最大化城市的經濟效益和就業機會。(9)對城市未來的規劃是通過一種夢想中的“討論與決定”的過程,而不是“預測和提供”的計算機驅動的過程。(10)所有有關城市規劃作出的決定都是以可持續性為基礎的,都整合了社會、經濟、環境和文化方面的考慮,以及官方的協議和公共運輸導向式的城市規劃的原則,這些決定的過程是民主、兼收并蓄、被授權和能夠喚醒希望的。

中國學者也提出了關于生態化城市規劃的對策:[33](1)將城市所在的區域作為一個整體來進行規劃,加大城鄉融合的程度,城市的建設區、補給區和生態腹地都要統一包含在城市規劃的范圍之類。(2)要對城市的環境容量、社會經濟承載能力進行全方面的分析,以確定其活動的容量,避免出現對其他生態系統掠奪式索取資源的現象的發生,保持城市生態系統與其他生態系統的平衡。(3)空間規劃要與生態規劃、社會經濟規劃結合起來,使規劃具有科學性和綜合性。(4)對土地開發的各方面進行綜合性的分析,合理利用土地資源,保護不可再生資源。(5)公眾要廣泛、深入地參與到城市規劃的過程中來,創造一個平等、自由、有秩序的生活環境。(6)城市規劃必須從其長遠利益來分析,具有持續性和動態性,規劃能夠與建設過程形成良好的互動機制,使規劃具有自我調節能力。

綜合分析概括上述關于憲政生態主義視野下城市規劃的內容可以發現,學者們對城市規劃的關注點主要在于保護自然生態環境、減少污染、綜合城市歷史文化的獨特性,來發展、加大公共參與程度、形成良好的城市規劃——城市建設反饋機制和互動機制等等。

結語

從憲政生態主義的視角來看,城市規劃所遵循基本原則歸納為以下幾個方面的內容。

首先,城市規劃的最高原則在于保護城市的自然生態環境。通過科學的城市規劃,保持城市各個系統的合理布局,保持生物的多樣性,城市的自然生態環境要與整個城市建設有機地融合,城市內部的自然生態系統、經濟系統、社會系統的協調發展。提高城市的環境容量,城市建設的規模要根據其環境容量來確定。與此同時,提高各類能源的效率,提倡并發展公共交通,減少污染。

其次,城市規劃的目標在于促進區域內的和諧生態環境。改變以往城市通過掠奪其他生態系統來發展的現象,促進城鄉融合,保護城市腹地,使城市和周邊區域融合為一個更大、更協調的生態系統。這個更大的生態系統具有較高程度的自我供給能力和承載污染的能力。城市市區規模與體量不宜過大,否則易導致一系列城市病。應在城鄉融合的基礎上,將原有的和新增的城市物質、文化資源更加均勻、協調地分布。

最后,城市規劃要以公共參與為基礎。城市規劃和城市建設的過程要有更為廣泛和有效的公共參與運行機制,制定合理的制度,使公眾有益的、合理的建議能夠體現在城市規劃的方案中,使城市真正成為為社會公眾建設的城市。

現代化的城市是以科學合理的城市規劃為基礎而發展起來的,而城市規劃離不開憲政生態主義的指導。

注釋:

本研究成果得到南開大學亞洲研究中心資助,本論文是階段性研究成果,項目編號為AS1318。

[①] 這里的城市主要是指大城市,至少在當下的中國是這樣的。因為在中國現代化的發展過程中,大城市如北上廣深等由于集中了相對多的資源,擁有更多的發展機會,因此為廣大的非城市居民和中小城市的居民所向往。

[②] 筆者所在城市位于京津冀一體化的區域內,但是到目前為止,在京津冀三地一體化的具體方案尚未完全成型的背景下,霧霾的一體化已經被感受到了。

[③] 參見《新華詞典》,商務印書館2001年版,第356頁。

[④] 如英國,1909年制定了世界上第一部城市規劃法。中國于1989年制定了城鄉規劃法,2007年全國人大常委會制定了新的《城鄉規劃法》。

[⑤] (美)R?E?帕克:《城市社會學》,宋俊嶺等譯,華夏出版社1987年版,第2頁。

[⑥] 朱芒、陳越峰主編:《現代法中的城市規劃—都市法研究初步》(上卷),法律出版社2012年版,第1頁。

[⑦] 以湖北省為例,2013年,湖北省全年生產總值為24668.49億元 ,同年,武漢市全年生產總值為9051.27億元 ,占湖北省全年生產總值約36.7%,超過了1/3。在約九千億元的生產總值里,第二產業,即工業生產總值為4396.17億元 ,占比將近一半。以經濟建設為中心,大量上馬工業項目而排污治理水平并不高的后果就是環境的破壞,2013年,武漢市城區空氣質量優良天數為160天,二氧化氮、PM10、PM2.5指數均超標;同時,河流水質為劣5類的比例達23.3%,沒有1類水質的河流。武漢市地處江漢平原,長江、漢江兩條大河流經過城市中心。氣候為亞熱帶季風氣候,降雨較多,夏季多東南風,秋冬季多西北風,地處平原地區,污染物不易聚集。擁有絕佳的自然地理環境,武漢市的環境承載容量可以說已經相當高了,即便如此,其環境污染還是較為嚴重,究其根本,其城市規劃對城市生態系統太過忽視,使得城市造成的污染還是超過了其能夠承受的上限。

武漢市環境保護局.2013年武漢市環境狀況公報.http://www.whepb.gov.cn/hbHjzkgb/104282.jhtml,2014-03-20.

[⑧] 《城鄉規劃法》第二十六條規定:“城鄉規劃報送審批前,組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見,并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”第四十六條規定:“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關,應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”《環境影響評價法》第十一條規定:“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃,應當在該規劃草案報送審批前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是,國家規定需要保密的情形除外。”

[⑨] 陳振宇:《城市規劃中的公眾參與程序研究》,法律出版社2009年版,第3頁。

[⑩] 百度百科.廈門PX項目事件.http://baike.baidu.com/view/3114002.htm?fr=aladdin, 2014-12-1.

2007年,在廈門市政府決定上馬PX項目時,遭到百名政協委員聯名反對,市民集體抵制,直到廈門市政府宣布暫停工程。PX項目在廈門遭到市民如此大的反對,一個很重要的原因是因為門PX項目中心地區距離國家級風景名勝區鼓浪嶼只有7公里,距離擁有5000名學生(大部分為寄宿生)的廈門外國語學校和北師大廈門海滄附屬學校僅4公里。不僅如此,項目5公里半徑范圍內的海滄區人口超過10萬,居民區與廠區最近處不足1.5公里。而10公里半徑范圍內,覆蓋了大部分九龍江河口區,整個廈門西海域及廈門本島的1/5。而項目的專用碼頭,就在廈門海洋珍稀物種國家級自然保護區。

[11]2015年8月12日,天津市濱海新區發生了瑞海國際危化品倉庫爆炸的惡性事故,該公司的危化品倉庫距離最近的居民小區僅600米左右,爆炸發生后生命財產損失慘重。在城市規劃中政府相關職能部門顯然沒有嚴格按照現行的法律法規執行,也沒有嚴格的監管,沒有公共參與的過程。

[12] 馬世俊、王如松:《社會-經濟-自然復合生態系統》,《生態學報》1984年第3期。

[13] 例如為人們所病詬的“中國式過馬路”現象,表明城市居民的社會公德意識、規則意識和守法意識都有待于提高。

[14] 魏健馨:《憲政生態主義評說》,《當代法學》2005年第5期。

[15] 魏健馨:《憲政生態主義評說》,《當代法學》2005年第5期。

[16] 馬世俊、王如松:《社會-經濟-自然復合生態系統》,《生態學報》1984年第3期。

[17] 百度百科:《城市生態》,載百度百科網http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日訪問

[18] 百度百科:《城市生態》,載百度百科網http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日訪問。2000年有學者對廣州自1986年至1995年的多項城市發展指標,包括經濟環境水平指數、社會環境水平指數、自然環境水平指數的數據進行統計分析,研究發現,自1993年起,廣州人民的物質生活水平開始迅速超過精神生活水平,而人們的精神生活水平不僅沒有隨經濟的發展上升,反而下降到比1986年的水平更低;同時,廣州市的自然環境綜合整治水平總體不高,在環境狀態總體上升的情況下,1995年因為城市水環境質量的下降,環境狀態總體水平出現了大幅的下降。該學者對廣州市1986年至1995年間城市發展狀態進行了多角度的分析和描述,研究表現出的城市發展中因經濟發展而導致環境污染、居民精神生活下降的景象是中國許多城市發展過程的縮影。

[19] 楊士弘、郭恒亮:《城市生態環境可持續發展評價探討》,《華南師范大學學報(自然科學版)》2000年第4期。

[20] 百度百科:《城市生態》,載百度百科網http://baike.baidu.com/link?url=ppmxDfIuZagFRQGAsoEqEvogBtNXbnIX4DuLfrCSxQmRUi0CEQ7HP2y-X2i3Xtq7nrRHtEt8716N3-zeOligja, 2015年2月9日訪問。

[21] 例如,困擾北京市民多年的沙塵暴,其產生的原因之一便是因為北京西北地區,包括河北、內蒙古等地的土地沙漠化現象。

[22] 楊士弘、郭恒亮《城市生態環境可持續發展評價探討》,《華南師范大學學報(自然科學版)》2000第4期。

[23] 周青、胡玉潔、黃曉華:《城市生物多樣性價值與保護》,《自然雜志》第25卷之6。

[24] 周青、胡玉潔、黃曉華:《城市生物多樣性價值與保護》,《自然雜志》第25卷之6。

[25] 包志毅、陳波:《高速城市化時代的城市生物多樣性保護和規劃》,中國城市規劃學會2002年年會論文集之城市生態規劃。

[26] 黃光宇、陳勇:《生態城市概念及其規劃設計方法研究規劃》,《城市規劃》1997年第6期。

[27] 任喜榮:《有限的憲法典與寬容的憲政制度》,《中國法學》2004年第2期。

[28] 馬世俊、王如松:《社會-經濟-自然復合生態系統》,《生態學報》1984第3期。

[29] David Dabelko, Mark Weinberg, Citizen participation in policy making, Humboldt : Humboldt Journal of social relations, 1984(2), P32.

29 Sherry Arnstein, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American institute of Planners.1969

[31] 黃肇義、楊東援:《國內外生態城市理論研究綜述》,《城市規劃》2001年第1期。

[32] Jeffrey R Kenworthy.The eco-city: ten key transport and planning dimensions for sustainable city development, London: Environment and Urbanization, April2006; vol. 18, 1.

[33] 黃光宇、陳勇:《生態城市概念及其規劃設計方法研究規劃》,《城市規劃》1997年第6期。

【主要參考文獻】

【1】(美)R?E?帕克.《城市社會學》[M],宋俊嶺等譯,北京:華夏出版社,1987.

【2】朱芒、陳越峰.《現代法中的城市規劃—都市法研究初步》(上卷)[M],北京:法律出版社,2012.

【3】陳振宇.《城市規劃中的公眾參與程序研究》[M],北京:法律出版社,2009.

【4】馬世俊、王如松.《社會-經濟-自然復合生態系統》[J],《生態學報》1984,3.

【5】魏健馨.《憲政生態主義評說》[J],《當代法學》,2005,5.

【6】楊士弘、郭恒亮.《城市生態環境[34]可持續發展評價探討》[J],《華南師范大學學報(自然科學版)》2000,4.

【7】周青、胡玉潔、黃曉華.《城市生物多樣性價值與保護》[J],《自然雜志》第25卷

【8】黃肇義、楊東援.《國內外生態城市理論研究綜述》[J],《城市規劃》2001,1.

【9】黃光宇、陳勇.《生態城市概念及其規劃設計方法研究規劃》[J],《城市規劃》1997,6.

【10】任喜榮.《有限的憲法典與寬容的憲政制度》[J],《中國法學》2004,2.

【11】包志毅、陳波.《高速城市化時代的城市生物多樣性保護和規劃》[C],中國城市規劃學會2002年年會論文集之城市生態規劃

【12】David Dabelko, Mark Weinberg.Citizen participation in policy making, Humboldt : Humboldt Journal of social relations, 1984(2).

【13】29 Sherry Arnstein.A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American institute of Planners.

【14】Jeffrey R Kenworthy.The eco-city: ten key transport and planning dimensions for sustainable city development, London: Environment and Urbanization, April2006; vol. 18, 1.

作者簡介:魏健馨,法學博士,南開大學法學院教授,憲法學與行政法學專業碩士研究生導師,主要研究方向憲法學、法律心理學。劉威,男,南開大學法學院2014級法律碩士研究生。

文章來源:《內蒙古大學學報》2016年第4期。

(責編:陶俊、蔡峻)
 

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