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陳越峰:城市空間利益的正當分配

    2016年06月13日11:23    收藏  打印  字號  

一、從相鄰關系到空間利益分配

改革開放以來,特別是國有土地使用權出讓制度在憲法層面確立以來,土地利用和建設活動日益活躍。全面的經濟建設和地方政府招商引資競爭,先激發了工業用地的大規模出讓開發,[1]其后,城鎮住房制度改革與住房商品化,又催生了巨量的住房購買和投資需求。[2]分稅制在1994年的確立,使地方政府的稅收收入銳減,在支出結構基本不變的情況下,地方政府、特別是城市政府積極開拓新的“財源”,主導了大規模的商業居住用地出讓。[3]此后,以“土地城鎮化”為首要特征的城市化進程高速發展。[4]城市不斷“蔓延”,城市區劃和城市規劃區不斷擴張。

與此同時,憲法、土地管理法、物權法的制定或修改,使城市土地上的多元權益結構形成。在政府出讓國有土地使用權之后,基于土地使用權和房屋所有權的私有權益大量出現。[5]在大量既有權益存在的背景下,新的土地開發行為可能觸發日照、通風、噪音、振動等相鄰關系問題,利益沖突無法回避,而其背后的實質則是城市空間利益正當分配的問題。實踐中,既有工業用地迫近文教居住用地,大學等機構不堪其擾,或者地鐵噪音、振動使鄰近居民難以忍受,也有居住用地“靜悄悄”包圍廠區,工廠被迫搬遷,甚至有墓地圍村、墓地在鬧市區赫然擴建等極端情形。而更為常見甚至成為常態的,則是商品房所有者對于相鄰開發的爭議,由此不斷形成爭議并引發訴訟。[6]在因重大項目選址引發的群體性事件中,特定項目的相鄰關系人或所在區域的公眾,對城市空間“配置什么”、“如何配置”、“誰來配置”都提出了質疑。只要人類仍然生活于城市,就必須積極探求有效的城市空間利益分配機制和形成城市空間的有效路徑。

在農業社會和工業文明興起的早期,這類爭議主要在所有權和相鄰關系的框架中經由民事訴訟加以調整。我國民法通則第83條規定了相鄰關系一般原則條款。在物權法第二編以專章規定“相鄰關系”,其第84條規定了原則,第89條則規定:“建造建筑物,不得違反國家有關工程建設標準,妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。”但是,與所有權絕對的理念和制度相對,相鄰關系是一種弱約束,而且是一種著眼于妨害消除的消極調整機制,無法提前和主動介入城市空間物質形態的塑造和利益調整,結果可能帶來土地開發利用行為的恣意。為此,我國1991年城市規劃法建立了規劃許可制度,例如其第32條規定:“在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施,必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請,由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求,核發建設工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后,方可申請辦理開工手續。”如此,私法上的相鄰關系調整,逐漸讓位于公法上的空間配置。

目前,國內學者的研究已經開始關注高速城市化帶來的社會結構的變遷,肯定財產權需要承受相對更重的社會義務,從權利限制或形成的角度探討其內涵的新構成。這一視角的研究對于厘清私權利與公共限制的關系、明確公共限制的合法性邊界,有著重要意義。[7]但是,對國家為了提前預防建設行為的恣意而設置的城市規劃行政,特別是它的空間形成功能,還有待加以研究。城市規劃行政不是一種消極的權利限制和秩序維護行政,而是致力于積極秩序形成的行政,它型塑了公共限制的形成過程和內在構成。

作為秩序和空間積極形成的行政,城市規劃行政是秩序消極防御基礎上的行政法所未涉及的問題,也不是給付行政的研究對象。[8]本文將探究在這種行政的主導下,城市空間利益到底是如何被分配的?空間分配規則的具體構成及其形成過程如何?行政的正當性如何被證成?在揭示我國城市空間秩序形成的制度架構的基礎上,本文將呈現城市化對法律和法學內在結構變革提出的挑戰,進而提出法律和法學上的回應性方案。

二、規劃許可侵犯相鄰權益案件的裁判邏輯

主要市場經濟和法治國家,無論是基于財產權保護,還是公共安全、公共衛生和公共福祉,都承認土地開發和建設行為不能完全在市場機制驅使下自由進行,城市空間資源的配置不能完全由市場機制主導。無論采取何種具體制度,都承認對其進行消極限制甚至積極限制的必要性。[9]在這種行政的作用下,已經不存在私主體的完全自主決定和市場機制的徹底運作,甚至連相鄰關系爭議本身也無法通過民事訴訟適用民法規則即能夠加以有效調整。[10]

在城市化進程和城市型社會結構中,民法相鄰關系和民事訴訟制度已經很難處理城市建設的秩序和利益分配問題。特別是,建設行為往往不再僅僅是行使所有權的結果,行政以許可的方式提前介入其中。建設行為需要經過許可,在許可程序中審查建設是否符合法定要件,一旦新開發者獲得規劃行政許可,相鄰關系方面的影響就轉化為行政許可決定對第三人的影響,[11]私法上的相鄰關系問題就轉化為公法上的行政許可第三人效力問題。在我國的實定法上,相鄰關系人作為行政許可的利害關系人提起行政訴訟是其法定權利。[12]本文將以規劃許可侵犯相鄰權益案的審判為切入點,選取《最高人民法院公報》刊載的典型案例和下級法院判決為樣本,解析法律規范所保護的第三人權益被如何處置,進而探究城市空間利益的分配規則及其依據。

在規劃行政許可訴訟案件中,行政相對人起訴規劃行政許可侵犯其合法權益案件是其中的一種重要類型,相鄰關系人(作為規劃行政許可的利害關系人)起訴規劃行政許可侵犯其相鄰權益的案件則構成了另一種重要的類型。“念泗三村28幢居民35人訴揚州市規劃局行政許可行為侵權案”,[13]是最高人民法院迄今發布的關于規劃許可侵犯相鄰權益爭議的唯一案例,該案判決可以作為最高人民法院相關司法態度的表達。其時,建設工程規劃許可制度由城市規劃法第32條設定,行政許可法尚未頒布實施。以下對這一典型案例進行評析,從中歸納其裁判規范。

該案的要件事實為:(1)行政主體向相對人作出規劃許可;(2)規劃許可符合技術標準或沒有必須遵循的技術標準;(3)規劃許可以日照時間縮短、建筑間距縮小等形式事實上分配了空間利益。筆者在對該案詳細評析后歸納其判決要旨為:規劃許可在導致利害關系人事實上日照利益的縮減后,如果仍然達到建筑管理技術規范的最低標準,并不構成對于利害關系人相鄰權益的侵犯;利害關系人事實上的日照利益在行政機關負有公法義務——建筑管理技術規范的強制性最低標準——的范圍內方得到保護;由此,形成了“規劃許可合規即合法,從而不侵權”的裁判規范。[14]

在行政相對人起訴規劃行政許可的案件中,法院審查的重點是規劃行政許可是否合法。本案判決是對涉及第三人利益的規劃行政許可的審查。因此,從行政訴訟中審理與訴訟請求的對應性來考察,法院審查的重點不在于規劃行政許可對于行政相對人而言是否合法,而在于規劃行政許可建設的建筑是否對相鄰權益進行了縮減,以及這種造成縮減的許可是否合法。但是,在本案一審和二審判決中,法院以技術標準為依據進行了規劃許可行為的合法性審查,其論證邏輯是:縮短原日照時間但仍符合技術標準的最低要求,因而合法,即“合規即合法”。

城市空間利益在技術標準設定的最低間距標準之上的部分,法院一概將其作為規劃行政許可可以處分的利益。規劃技術標準限定了空間權利義務關系,在其范圍之外的利益不被認為是利害關系人的權利,因此公權力對于利害關系人這一利益的縮減不涉及利害關系人的權利。相鄰關系人就尚未被權利化的技術標準之上的空間利益的主張,沒有得到支持。法院判決似乎承認了相鄰關系人對鄰人在技術標準之內的建設行為負有忍受義務。

本案判決根據城市規劃法第32條的規定作出。該條規定,規劃行政許可應根據城市規劃提出的規劃設計要求作出。因此,即使暫不考慮做出規劃行政許可行為所形成的行政機關、相對人與利害關系人的多重關系,法院審查規劃許可是否合法時也應當以“城市規劃提出的規劃技術要求”為依據。關于城市規劃和規劃技術標準的關系,城市規劃法未予以明確,而《城市規劃編制辦法》(1991)第6條規定,“編制城市規劃應當……符合有關標準和技術規范”。[15]這就從規范層面確立了一個關系鏈:城市規劃根據規劃技術標準和規范編制,而規劃行政許可根據城市規劃提出的規劃技術要求作出。很顯然,本案判決中城市規劃被虛置或省略了。這就將一個主觀權利保護訴求處理成了客觀合法性監督,一系列需要論證的法律環節也被省略,即使實際上進行了考慮,也沒有被納入論證結構。復雜的法律關系和多元利益訴求被簡單化處理,沒有打開實質性權衡的法律通道。

盡管典型案例反映了最高裁判機關的法律意見,筆者此前的研究也證實了這一典型案例對下級法院同類案件判決的影響,[16]為了更為全面地呈現司法的態度,還是需要關注普通的一審、二審判決。由于我國沒有完整的官方判決和案例匯編,也沒有條件進行科學抽樣,本文主要利用案例數據庫進行判決搜集,輔之以其他網絡公開渠道可以獲得的裁判文書。這當然存在隨機性,這些裁判文書是否能夠反映普通的一審、二審案件的裁判全貌,也存有疑問,但它們畢竟還是能夠在一定程度上呈現關于這類案件的一般裁判狀況。

筆者在此前的研究中曾經對規劃行政許可侵犯相鄰權益爭議案件進行過系統搜集和整理,本文寫作時進行了更新搜索。在此,不再對其進行列表,而是在對裁判規范整理歸納之后,選出標志性案例,作出如下歸類描述。其中,上海市的法院作出并公布的此類案例最多,這在某種程度上使上海成為了一個地區樣本。

在樣本判決中,規劃許可侵犯相鄰權益案件的裁判規范有一個形成和發展過程。筆者查詢到的最早案例是“徐祖芳不服南通市國土規劃局建設許可證案”,[17]該案判決采用了“規劃行政許可遵守了技術規范則不侵權,不侵權即合法”的裁判思路。此后,直到前述公報案例發布,比較常見的是“有影響但不違法”的裁判規范,即如果規劃行政許可對鄰人利益有所克減,那么該許可對相鄰關系有影響,但是當影響在“城市規劃提出的規劃設計要求”范圍之內時,該規劃行政許可合法。在“周杏妹等訴上海市城市規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為:“根據《上海市城市規劃管理技術規定》第29條規定,應保證受遮擋的居住建筑的居室冬至日滿窗日照時間不少于連續1小時……系爭病房大樓的建造,未影響其北側居室的冬至日滿窗日照一小時。”[18]在“來可偉等訴上海市城市規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為,“被上訴人核準第三人建造的三幢樓,對已建的1#、2#樓產生影響是顯然的……新建房屋符合日照的規劃技術要求……被上訴人據此認定2#樓與5#樓的間距符合規劃技術規定并無不當”。[19]

如上文所述,公報案例確立了“合規即合法,合法即不侵權”的裁判規范。其后,下級法院判決則采用更為簡潔的“遵守技術規范即合法”的裁判規范,即當相鄰關系人以規劃許可侵犯其相鄰權益提起訴訟時,如果規劃行政許可符合技術規定——“城市規劃提出的規劃設計要求”的要求,則該規劃許可行為合法。在“楊敏等訴上海市城市規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為:“許可……符合《技術規定》第24條的要求……被上訴人作出被訴建設工程規劃許可,符合法律規定。”[20]在“肖蘭等訴上海市普陀區城市規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為:“其核定的建筑高度、建筑間距等各項規劃技術指標均符合《技術規定》的要求……故該規劃許可行為合法。”[21]在“王守全等訴上海市寶山區規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為:“被上訴人作出許可核定的建筑間距等各項規劃技術指標均符合《技術規定》的要求。上訴人認為被訴行政行為嚴重影響了其合法權益的主張,無事實證據。”[22]在“馮慈男等訴上海市楊浦區城市規劃管理局規劃許可案”中,二審判決認為:“關于建筑間距問題……經日照分析,被訴許可行為許可建造的建筑對上訴人等相鄰建筑的日照影響滿足《技術規定》的要求,被上訴人核定的其他規劃技術指標也符合《技術規定》的規定。”[23]

如果忽略其中的細微差別,那么在上述樣本判決中,相鄰關系人的訴訟請求被轉化為了許可的合法性審查。法院同樣跳過城市規劃,以技術規定作為“城市規劃提出的技術要求”,直接審查許可的合法性。這與相對人對規劃許可提起訴訟的合法性審查結構沒有任何差別。與公報案例一樣,相鄰關系人的主觀權利保護訴求被處理成了行政許可的客觀合法性監督,技術標準成為空間利益分配的依據,決定了多元利益各方的權利義務。最近三年來的判決顯示,“合規即合法”的裁判規范已經基本定型,幾乎沒有任何變化。[24]

幾乎所有的判決都沒有對上述選擇進行說理。但是,這不意味著法官只是在機械地適用法條,甚至簡化論證過程以減少麻煩。實際上,在判決及其論證背后,有著法官對城市空間利益分配的政策性選擇和利益衡量邏輯。在筆者搜集范圍內,“來可偉等訴上海市城市規劃管理局規劃許可案”的判決,進行了相對深入的說理。法官承認,系爭規劃行政許可批準建造的樓房對相鄰關系人樓房產生的影響是顯然的,“但由于土地資源的稀缺性,上海城區的住宅建設必然以選擇建造樓房為主,住宅也不可避免地較為密集,由此新建的樓房也就必然會對已建房屋的通風、采光等產生一定的影響。國家不能、也不會因這種影響的存在而不發展,或減緩發展城市建設,所以才制定城市規劃的法律、法規,并制定有關規劃技術規定,從而既允許這種影響的存在,以保證城市建設不斷發展,同時又設定了影響的程度,也就是技術規范的要求,以維護原權利人的利益”。[25]在該案法官看來,許可建設的新開發項目對相鄰關系人日照等利益事實上的縮減,顯然是一種不利的影響,但只要這種影響仍在規劃法規規定的范圍之內,規劃行政許可就不違法。法官以城市化和城市形態作為確定裁判規范的社會基礎,將規劃法規作為利益平衡規范看待,并以其為基準進行裁判。從中可以看出,法官基于城市發展實踐提出的裁判思路,蘊含了現代法的精神。殊為可惜的是,這樣的論證和說理沒有發展下去,學界也沒有充分關注。隨著其后判決論證和說理越發簡約,如此復雜的法律問題及其背后的法學命題逐漸被忽視了。然而,城市化程度在不斷提升,城市土地和房屋上權益也在不斷增值,權利人對生活品質和財產價值的關注程度也前所未有地加強。這樣的論證顯然沒有能夠提供基于利益的實質性權衡機制。

三、行政行為第三人效力制度的擴張和延伸

我國法院判決將一個主觀權利保護訴求處理成了客觀合法性監督。這種將復雜法律關系和多元利益“化繁為簡”的處理方式,似乎未能使利害關系人行政訴訟充分有效地發揮出行政行為第三人效力制度的效能。

對于某人的權利是否由于行政行為違法而受到侵害的問題,解答的困難基本出現在行政行為發生第三人效力的情形中。例如前述規劃行政許可,實際上并非是給其相對人而是給第三人造成不利,這就出現了相關第三人與有爭議決定的關系問題。對于相關第三人的權利侵害問題,需要考慮遭到第三人反對的決定可能違反了保護第三人的規范,這就需要考慮規范的保護目的問題,它討論的是對相關第三人的法律保護的可能性。當一項行為的違法性系因違反規范而出現,并且這種規范至少被規定為也要保護第三人時,第三人才能認為由于此項違法的行政行為而使其權利受到侵害。[26]

在行政法學理論上,現代社會的復雜形態使得行政行為常常不只是對其相對人產生影響,即使是授益性的決定,也可能對第三人的利益產生影響。此時,需要考慮相關法律規范的保護目的,權衡涉及第三人權利的類型和重要性,從其受影響程度是否嚴重、是否承受特別犧牲等角度展開利益衡量。行政行為第三人效力的制度安排及理論回應,對于處理城市空間利益分配問題有著積極作用。盡管上文分析顯示,對相鄰關系人作為行政行為的利害關系人提供行政訴訟的救濟渠道,其實質性意義并不顯著,但是這畢竟開啟了制度通道。制度和理論上的進一步討論,開始圍繞著受規范保護的第三人的范圍而展開,在行政訴訟方面,原告資格擴張的可能性和范圍受到關注。[27]這對于我國城市空間利益分配的討論也有意義,因為這將涉及對“誰的空間”問題的回答。

在德國法上,德國聯邦行政法院把基于基本法第14條對相鄰權人的反對請求權的前提條件具體化:(1)第三人的地產必須由于這項已經批準的、第三人反對的計劃而發生“地產周圍環境的持續性改變”;(2)對第三人地產所產生的影響必須是嚴重的,其中影響后果體現為地產價值的減少;(3)影響不僅是嚴重的,而且必須是無法承受的。此外,還應區分究竟是處于財產權的社會義務范圍內的侵害,還是被當作已具有剝奪財產強度的侵害。[28]

在日本法上,最高法院在新瀉空港訴訟判決中對航空噪音的審查,承認了空港周邊居民的原告適格,進而確立了原告適格的“法律上所保護的利益說”。其解釋基準為:(1)具體利益不能被公益所吸收;(2)法律也保護這一具體利益;(3)在具有共同目的的法規范體系中確定,而不僅限于根據法條。在判斷保護利益時,采用在收集大量信息的基礎上作出判斷的方法。[29]其后,在著名的城市規劃許可案件——“小田急”案中,日本最高法院指出,根據受害(噪音、振動等生活環境的公害)的內容、性質、程度(離建設工程的遠近、受害的反復性、顯著性等),鐵道建設項目周圍居民的利益是具體的利益,并不被消解在一般公益中,是應受保護的個別的利益,從而得出結論:在城市規劃建設工程用地周圍(關系地域)居住的居民中,由于該工程而直接遭受噪音、振動等健康和生活環境上顯著受害的人,具有撤銷該建設工程規劃許可的原告資格。[30]這就表明,基于房地產所有權的第三人原告資格,通常由財產價值降低的程度來加以判斷和決定。在城市化進程和城市型社會結構中,生活環境受到侵害的程度以及人們對于這些侵害的關切程度都在不斷提升,因此,建設項目周邊居民的健康和生活環境利益,不能被公共利益所消解,也得以支撐原告資格的擴張。

盡管第三人效力制度和理論緩解了存在于行政主體與行政相對人之間的行政決定的封閉性,使第三人權利保障問題進入行政訴訟審查范圍,但從上文對我國典型案例和樣本判決的解析來看,其具有明顯的滯后性和有限性,基本不涉及城市空間利益分配規則的形成部分。首先,行政訴訟只能在城市規劃許可作出后,才能對第三人由此提起的訴訟進行審查,即只在爭議實質形成、案件成熟的情況下方才介入審查。這種末端審查,在城市規劃“木已成舟”的情況下進行,實際上只能對那些明顯違反城市規劃作出許可的行為進行監督和事后糾正。其次,在進入審查之后,行政訴訟往往對城市規劃行政許可的專業性判斷高度尊重,因此往往只進行形式合法性判斷,通常不去審查行政機關是否進行了利益權衡。最后,即使法院審查行政機關是否進行了利益權衡,往往也只進行程序審查,即尊重行政機關在政策形成方面的優越地位。實際上,在我國行政判決中,這樣的程序審查也極其寬松,甚至并不展開,更不會審查是否按照程序設置的目的充分聽取了利害關系人的意見。[31]

在我國,制度上的變化,首先使行政行為第三人效力從行政訴訟的司法過程往前傳導到行政過程中。2003年8月27日通過的行政許可法第36條規定:行政機關對行政許可申請進行審查時,發現行政許可事項直接關系他人重大利益的,應當告知該利害關系人;申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯;行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。該法第47條則規定:行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的,行政機關在作出行政許可決定前,應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利;申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的,行政機關應當在20日內組織聽證。建設部2004年6月30日發布的《建設行政許可聽證工作規定》第4條,申述了行政許可法第47條的規定,第6條進一步規定:“主管機關對第4條規定的事項組織聽證的,應當公布確定利害關系人的原則。擬聽證的許可事項涉及利害關系人較多的,可由利害關系人推舉或通過抽簽等方式確定參加聽證的代表。”在此之后,確實有行政機關因未告知利害關系人聽證權利而承擔敗訴后果。例如,在“周安民訴常州市規劃局規劃許可爭議案”中,法院判決:“未告知原告(許可利害關系人)聽證權利,該規劃許可行為程序欠缺。但由于許可內容已完成,其不具有可撤銷的內容,因此確認其違法。”[32]

但是,在樣本判決中,挑戰許可程序的訴訟請求并不多。從筆者在上海調研了解的情況來看,問題的關鍵倒不在于一些行政機關采用非常狹窄的利害關系人的確定原則,因為再如何收縮,也無法將相鄰樓棟的居民排除出利害關系人范圍。實際上,法律、法規和規章關于告知利害關系人聽證權利的規定,行政機關往往也都能執行并做到這些要求。真正的關鍵點是:行政機關在滿足“城市規劃提出的技術要求”基礎上,有對相關各方利益進行權衡并說明理由的義務,盡管這是聽證的題中應有之義,但法律規范并沒有明確規定。因此,行政機關即使舉行行政許可聽證,也聽取了利害關系人意見,但是只要許可符合“城市規劃提出的技術要求”,行政機關就認為已經滿足了依法行政的要求。如果許可聽證的規定作如此理解,那么它其實就成了解釋說明,因為技術規定以及由此形成的空間形態是確定的或者可計算的,利害關系人是否參與沒有任何實體意義。這種實體調整的實質性缺位,可能反向導致利害關系人對于程序參與的興趣和動力減弱。

其實,行政行為的第三人效力制度和理論,要求行政機關在做出這類行政行為時,要對公共利益和多元利益予以全面、公正權衡,這就允許行政機關出于有利于他人利益的考慮縮減某些利益。但是這種縮減必須是適度的,只在社會義務的范圍內被縮減,并不是越過征收的界限,且必須以綜合的方式來考慮,其目的也應在于服務于公共福祉。[33]在德國法上,只有行政許可沒有違反法律規定,充分考慮第三人(鄰人)利益,且在保證第三人(鄰人)充分行使其公法相鄰權(參與權、聽證權)基礎上制作,才可以接受行政許可的優先效力,第三人(鄰人)應通過提起行政復議和行政訴訟獲得救濟,否則,行政許可等行政行為不發生排除或限制私法相鄰權的效力。[34]

行政程序的開放,除了上述利害關系人聽證權利確立之外,還包括行政許可審查內容的公開。城鄉規劃法第40條第2款規定:“申請辦理建設工程規劃許可證,應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。”建設工程設計方案是建設工程規劃許可的審查內容,行政機關也在建立相關的公開制度。例如,2013年3月1日施行的《上海市建設工程設計方案規劃公示規定》第2條規定,新建、改建、擴建建設工程與現有居住建筑相鄰,或擬建工程冬至日日照陰影范圍內有居住建筑,對相鄰居住環境可能產生影響的,規劃土地管理部門在批準方案前,應當按照本規定進行方案規劃公示、聽取公眾意見。在其第7條規定中,方案規劃應公示內容包括公告和總平面圖兩部分。其中,總平面圖中應標注以下內容:(1)用地面積、建筑面積、容積率等規劃設計指標;(2)各單體建筑的主要高度、層數,建筑物退界、與界外相鄰建筑的間距;(3)項目總體布局中涉及的停車場(庫)、綠化用地、交通出入口、公共廁所、運動場地、垃圾房、泵房、變電房和調壓站等公共建筑、市政配套設施等。其第9條則規定,方案規劃公示后再行調整修改,并涉及基地總平面布局調整、綠地減少、公共設施調整、建筑高度增加、建筑體量增大,與界外建筑間距縮小、臨近現有居民住宅一側增設地下車庫出入口、地面停車、垃圾收集房、煤氣調壓站、變配電站、體育活動場地等可能增加周邊環境影響的,應當按照該規定再行調整方案的規劃公示,并在公告中簡要說明調整的主要內容。

但是,從其第10條規定可以看出,規劃土地管理部門收集公眾意見的方式,是書面問卷、信函、電子信箱等單向方式,而第11條規定的對反饋意見的處理方式則進一步說明,實質性的權衡和回應機制仍沒有建立。第11條要求規劃土地管理部門應當對公示反饋的公眾意見或建議整理歸納,并分類處理:(1)符合法律法規規定和強制性標準要求的,予以采納;(2)有利于改進設計方案的合理化意見或建議,予以充分考慮;(3)無法采納或難予采納的,規劃土地管理部門應當向該意見反饋者書面告知說明,或采用聽證會、現場公告等方式予以告知。從中可以看出,只有以法律規定和強制性標準為依據的主張,才有機會得到承認。行政機關似乎還是比較習慣于單向向下推行政策的姿態,其第13條強調矛盾化解,對于方案規劃公示過程中引起較大爭議的,要求應當做好宣傳解釋工作。

上述擴大公開和參與的制度,其實效還是取決于行政機關是否有自我拘束的真實意愿。更重要的是,無論是利害關系人行政訴訟制度,還是行政行為的第三人效力制度從司法過程延伸到了行政過程,都未能有效縮減城市空間利益分配上的“正當性赤字”,這就提出了城市規劃的正當程序建設,特別是公眾參與程序制度的建設問題。在公共利益模式中,政府是值得信任的公共利益的代言人,也是多元利益的可靠裁決者,由其編制確定的城市規劃很可能呈現公共利益和平衡多元利益。[35]但是,當政府作為國有土地使用權出讓者,從而成為城市開發的主導者和利益相關方時,它可能受到更直接、更具體、更能量化的利益驅使,而不再是中立的追求公共利益的主體。城市規劃的正當性基礎發生了變化,其公共性也將受到挑戰,這就催生了在城市規劃行政主體和程序方面的制度變革。

四、作為利益分配機制的城市規劃和技術標準

前述典型案例和樣本判決,基本上沒有涉及城市規劃合法性的問題。即使當事人提出挑戰,也很難得到法院的支持,法院甚至并不受理。在“嚴某某、蔣某某訴上海市規劃和國土資源管理局規劃許可”案中,二審判決認為,“本案中,被上訴人收到原審第三人的申請后,審核了原審第三人提交的立項、用地、環保、衛生、交通等批準文件。在材料齊全的情況下,依據該地塊的控制性詳細規劃,在法定期限內做出被訴建設工程規劃許可,程序合法。系爭地塊的控制性詳細規劃經依法批準,由被上訴人核定進行局部調整,并無明顯違法之處,被上訴人據此做出被訴建設工程規劃許可,并無不當。上訴人就該控制性詳細規劃的內容及調整程序所提出的異議,不屬于本案的審查范圍”。[36]在個別案例中,法院還表述了控制性詳細規劃技術指標不受審查的意見。

實際上,在指導性案例5號中,最高人民法院在裁判要點3中指出,“地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的,人民法院在行政審判中不予適用”。這就意味著對具有參照效力的規章,法院在適用時還將對其是否與上位法相抵觸進行審查,在其與上位法相抵觸時不予適用。包括控制性詳細規劃在內的各類城市規劃,不是法規范,從其法定效力的角度而言,似乎還沒有地方政府規章的效力明確。但是,法院并不對控制性詳細規劃的合法性進行審查,而城鄉規劃法第40條第2款規定,“申請辦理建設工程規劃許可證……符合控制性詳細規劃和規劃條件的……核發建設工程規劃許可證”,因此,城市規劃如何形成又成為制度安排的關鍵點。

制度方面的發展,首先從程序方面展開。在城鄉規劃法律、法規和規章中,有著大量的關于城鄉規劃草案公開、專家與公眾參與、[37]聽取利害關系人意見、[38]部門與專家參加的審查會程序。[39]其次,從規劃的內容著手,對于影響權利義務的規劃條件,要求作為強制性內容。[40]最后,從規劃的決定主體著手,最具有實質意義的措施包括,建立和改革城市規劃委員會作為規劃的審批主體,吸納多元利益主體進入,從而形成規劃的合作決策和權力分享機制。[41]

城市規劃的公共性,除了體現在提供了鄰人利益調整的制度之外,還對具有公共性的設施用地加以確定。城鄉規劃法第35條不惜篇幅,一一加以列舉:“城鄉規劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護的用地,禁止擅自改變用途。”用經濟學的語言來表述,這些設施具有外部性,有正有負,但是對每座城市的運營而言又都不可或缺,因此需要在法律上明確。而這些設施如何在一座城市中配置,除了可能會對相鄰關系人的利益產生影響之外,也的確涉及重大公共利益。為此,行政許可法、城鄉規劃法上也均有相應的專家和公眾參與程序制度。在基礎設施和公共設施選址中,一旦項目具有負外部性,即可能引發“鄰避效應”。[42]公眾都承認設施的必要性,但是都不愿意它與自己相鄰。因此,如何在城市規劃中通過對多元利益訴求的權衡達成關于城市空間利益分配的合意,是城市規劃公共性得以實現的關鍵。

前述典型案例和樣本判決的分析,也揭示了規劃技術標準在扮演著利益分配規則的角色。關于技術標準,物權法上有準用規范的規定,其第89條規定,“建造建筑物,不得違反國家有關工程建設標準,妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照”。這就形成了公法義務決定私法權利的法律結構。前文的分析呈現出技術標準決定權利義務的效力結構,使我們不得不承認,“行政國”正在成為“標準國”。[43]技術標準配置了權利義務,城市規劃在城市空間利益分配時沿用并形成一般規則,規劃行政許可則在個案中的權利義務設定過程中繼續加以沿用,所以,實際上是規劃技術標準在分配公共空間、形成空間秩序。

從這個意義上說,技術標準實際上具有了法的規范創造力,成為了具有外部效力的行政規范。前文的分析的確呈現出“標準替代規劃”、“技術吸納行政”的制度運行狀態。在制度結構中,這有著邏輯鏈條,分布在城鄉規劃法律規范中。城鄉規劃法第24條規定,編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準。《城市規劃編制辦法》第9條規定,編制城市規劃,應當遵守國家有關標準和技術規范。《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第9條則規定,編制控制性詳細規劃,應當依據經批準的城市、鎮總體規劃,遵守國家有關標準和技術規范。

關于日照標準,前述典型案例中適用的《城市居住區規劃設計規范》(GB 50180-93)則為國家強制性標準,其規定有“Ⅴ、Ⅵ氣候區冬至日日照時數應大于一小時”,“老年人居住建筑不應低于冬至日日照2小時的標準;在原設計建筑外增加任何設施不應使相鄰住宅原有日照標準降低”。《上海市城市規劃管理技術規定》被作為上海市人民政府規章發布,其第3條第2款規定,“編制詳細規劃涉及建筑管理內容的,應當符合本規定的要求”。前述案件中適用的“冬至日滿窗日照不得低于1小時”,即規定于《上海市城市規劃管理技術規定》第29條。標準規定了下限,規劃的制定、許可的作出與法院的判決,都將這個下限作為利益平衡點,而沒有將其作為基準點在其之上尋找利益平衡點。

標準的制定根據,是1989年4月1日起施行的標準化法和1990年4月6日實施的《標準化法實施條例》。在標準化法及其實施條例中,建設工程的勘察、設計、施工、驗收的技術要求和方法,都需要全國統一技術要求,從而必須制定國家標準。其中,工程建設的質量、安全、衛生標準及國家需要控制的其他工程建設標準,屬于強制性標準,強制性標準強調保障人體健康和人身、財產安全。從標準的制定目的來看,它不承擔不確定的多元利益平衡的功能,而是提供至關重要的利益的保護基準。就工程建設國家標準而言,它要確保安全、保障居住者的健康。

工程建設的國家標準,由國務院工程建設主管部門組織草擬、審批。國家標準的制定程序,包括征求意見和審查等階段等。但是,根據標準化法及其實施條例的規定,國家標準征求意見和參與審查的主要是行業協會、科學研究機構、學術團體和有關部門的專家,由他們組成標準化技術委員會,負責標準草擬和參加標準草案的技術審查工作。從標準的制定程序來看,它更多地強調科學性和技術理性,注重吸納專家的意見。因此,標準只能作為最低限度的保護基準來看待和使用,而不能作為實質上的權利義務平衡點。結合工程建設國家標準所保障的利益和價值,除了通常不會被忽視的工程技術專家為安全提供技術理性之外,還應引入醫學專家、公共衛生專家為健康保護提供技術判斷。而如果技術標準在實質上分配權利義務,理應引入公眾參與,并吸納法律專家和公共政策專家的參與。[44]

其實,技術標準也很難獨立完成利益權衡與分配任務。以機場建設相鄰關系處理來看,《機場周圍飛機噪聲環境標準》(GB 9660—88)和《機場周圍飛機噪聲測量方法》(GB 9661—88)只能作為一個判斷基準。在噪聲嚴重污染的情況下,一方面需要及時地修訂標準,另一方面需要其他制度架構,例如通過后續的規劃、許可來控制不相容的土地使用和建設項目(例如住宅和學校),使其遠離機場周邊地區,而將相容的土地使用和建設項目(例如工業和商業)安排在機場周圍。由此,需要綜合設置和采用規劃許可、噪聲分區、建筑隔聲、建筑限制等多項措施。

五、正當性證成的多階機制和連續過程

在我國,城市空間利益的正當分配有著多元機制和連續過程。技術標準、城市規劃、行政許可和行政訴訟是其中最關鍵的制度裝置,也是多階共識形成的重要制度工具。其中,技術標準處理的是人與自然關系上的科學問題,它確立了最低限度的生存與健康需要所要求的基準。例如關于日照,規劃技術標準設定的“冬至日滿窗日照不低于一小時”,即是認為至少一小時的日照是生存與健康的基本需要。在規劃技術標準的正當性上,其判斷的依據是科學,專家咨詢具有重要的正當化功能。

在滿足了技術標準的基礎上,城市規劃還需要解決城市空間資源到底如何配置的問題。作為城市的共同生活者,公眾可以決定在技術標準設定的最低標準之上,如何分配城市空間。例如,在關于日照時間的設置上,如果城市更為重視土地資源的稀缺性以及土地利用的效益,則可以將技術標準規定以上的空間都盡可能地許可開發建設;而如果城市更為看重生活環境的舒適,則可能在技術標準的規定之上,設定更高的日照標準等規劃技術條件。[45]如此,城市規劃正當性將由民主機制加以證成。程序公開、公眾參與能夠提供這樣的證成機制。實際上,公眾參與已經成為城市規劃制度程序的組成部分,以審批機關公共性為目標而進行的改革則更具有積極意義。在某種程度上,行政組織方面的制度建設對于我國其他領域的事務也具有參考價值。在行政組織方面,無論是遵循公共利益模式還是采用公共選擇模式的討論,對我國行政法發展和完善都極具理論價值。

行政許可過程著重解決人與人的關系,利害關系人的權益在規劃許可程序中提出,該程序在法律關系結構變化之后,為利害關系人提供了訴求表達和爭議解決的機制。因此,在法律規范層面,規劃行政許可是否合法由一個論證鏈條構成:規劃許可符合城市規劃→城市規劃符合規劃技術標準→許可依據合法→許可合法。這些步驟所對應的制度構造都有其獨特的需要保護和發揮的制度價值。

與此同時,還需要考慮規劃行政許可是否侵犯相鄰權益的問題。典型案例和樣本判決在審查認定規劃許可合法之后,即不再審查對行政相對人而言合法的許可是否侵犯利害關系人權益,而是直接由合法得出不侵權的結論。如此一來,法院在審查行政機關配置規劃技術標準之上的空間利益的合法性時,完全未去考慮行政程序是否為第三人利益訴求的表達和權利救濟提供了機會,行政機關在行政程序中是否進行了充分的權衡并說明理由。如果規劃技術標準經過了專家咨詢程序,依據規劃技術標準編制的城市規劃經過了公眾參與,并由代表多元利益的城市規劃確定機構審批確定,依據城市規劃作出規劃許可,通過聽證等程序聽取了利害關系人的利益訴求,并實質性地權衡了多元利益,那么,即使規劃許可導致了利害關系人事實上的日照等利益縮減,也不構成對于利害關系人權益的侵犯。

從制度評價的角度而言,我國正面臨著前現代的技術標準、正在進行現代轉型的城市規劃、現代法治結構中的行政許可與行政訴訟混成的制度架構。我們需要考慮到各地城市化進程的先后、城市型社會結構的成熟程度,來斟酌制度轉型的節奏、拿捏規則適用的尺度。理想狀態是,在城市空間利益的配置上,以科學為依據的健康需要構成技術基準線,通過民主機制的利益衡量找到利益平衡點,經由法治程序的法院監督和行政的自我拘束確立權利義務邊界,從而形成科學、民主和法治的三重正當性證成機制。

如今,在討論法治問題時,我們往往強調司法救濟,其原因在于對行政的信任度降低。然而,具有形成功能的城市規劃有著較強的技術性和高度的政策性,司法審查的作用有其限度。法院處理事后形成的爭議,在政策形成方面存在天然的劣勢。而立法機關則沒有技術審查能力。從組織體的制度能力來看,權力機關和法院相對而言沒有充足的“裝備”,行政必然憑借優勢起主導作用。如何在行政的合法性證成的傳統模式基礎上,拓展行政的正當性證成裝置,是今后仍然需要著力討論的問題。

本文以受規劃許可影響的相鄰關系爭議為例切入,探討了城市空間的形成規則。本文的爭議焦點是日照問題,其標準既保護鄰人也分配城市空間利益。實際上,控制高度等紅線也影響著城市空間的形成。在通風、安寧等方面,本文的討論很可能也具有參照意義。如果許可建設的不是住宅而是垃圾焚燒廠、化工廠等設施,相鄰關系人受影響的不是日照、通風等影響生活品質的要素,而是空氣、水污染等構成風險并對人體健康和人身安全造成直接威脅的利益,那么,在利益權衡機制方面,這些利益的權重明顯加大,在行政訴訟原告資格、行政許可聽證權等參與權,以及城市規劃公眾參與等方面的程序權利也應得到相應加強,從風險治理的角度來看,風險溝通、風險削減的任務也相應加重。如果不提供正式的制度通道來吸納、處理和整合這些訴求,這些訴求就一定會通過制度外的通道加以表達,那時,處理的難度將會顯著加大,社會風險也會急劇擴大。因此,處于轉型時期和城市化進程中的中國,建立上文所述的多階連續的權衡機制非常必要而緊迫。這樣的制度建構將會使憲法第10條第5款所規定的“合理利用土地”原則制度化、具體化,也將會從城市治理的角度,極大提升國家治理能力和治理體系現代化的水平。本文討論的問題所引發的行政組織、行政活動方式、行政程序等方面的革新,也是對我國行政法和行政法學面臨的當代問題的一個回應。

注釋:

本文系筆者主持的國家社科基金青年項目“重大項目選址風險的行政法治理研究”(項目號13CFX037)和華東政法大學行政法學科建設項目(編號:A-3101-14-1322)的階段性研究成果。

[1]中外合資經營企業法(1979)第5條第3款規定,場地使用權可作為中方合營者的投資,如未作為中方投資,則合營企業應向中國政府繳納使用費。上海市1987年制定實施了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》,其第2條第2款規定了土地使用權出讓金和土地使用金制度。1988年7月8日,在6家投標企業中,日本孫氏企業有限公司以美元支付相當于人民幣1.0416億元的出讓金,獲得上海市虹橋經濟技術開發區某地塊1.29萬平方米土地50年使用權。見《虹橋第26號地塊的突破——見證新中國首次向國際投資者有償轉讓土地使用權》,《解放日報》2008年10月16日第1版。

[2]國務院1988年2月25日印發《在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》(國發[1988]11號);1994年7月頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》,在全國范圍內確立住房社會化、商品化的改革方向;1998年7月頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》,全國城鎮停止住房實物分配,實行住房分配貨幣化。有關制度形成背景與運行情況,見朱镕基:《房改試點的政策》、《關于住房制度改革問題》,載《朱镕基講話實錄》第2卷,人民出版社2011年版,第1頁以下,第401頁以下;朱镕基:《加快住房制度改革》,載《朱镕基講話實錄》第3卷,人民出版社2011年版,271頁以下。

[3]渠敬東等:《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》,《中國社會科學》2009年第3期,第114頁以下。

[4]根據國家統計局的數據,2011年中國城鎮化率首次突破50%,達到51.27%,2013年上升到53.7%。此外,國務院發展研究中心研究認為,中國城鎮化水平的峰值在70%—75%之間,今后20年,中國還將處在城鎮化快速發展的階段,城鎮常住人口還要增加3億左右。見于海榮:《城鎮化轉軌》,《決策探索》2012年第5期,第22頁以下。

[5]在農村,主要爭議在于土地開發收益的分配問題。盡管也有因項目選址引發的爭議,但是關于空間資源如何配置的問題集中反映在城市化進程中,集中出現在城市。關于土地開發收益分配問題的討論,參見程雪陽:《土地發展權與土地增值收益的分配》,《法學研究》2014年第5期,第76頁以下。

[6]據《中華人民共和國最高人民法院公報》的司法統計數據顯示,城建資源行政案件一直居于前列,其中規劃行政訴訟是和土地、征收行政并列的重要案件類型(有關概況參見何海波:《困頓的行政訴訟》,《華東政法大學學報》2012年第2期,第88頁以下)。在各主要案例數據庫和法院所公開的裁判文書中,規劃許可侵犯相鄰權益的案件數量也居高不下。

[7]關于財產權的社會義務的討論,其關注的視角在于私有權利的公共限制。對于公共限制的合憲性控制主要從比例原則等角度展開,其功能也在于確定公共限制的限度。代表性論文參見張翔:《財產權的社會義務》,《中國社會科學》2012年第9期,第100頁以下。

[8]參見朱芒、陳越峰主編:《現代法中的城市規劃——都市法研究初步》,法律出版社2012年版,第6頁。

[9]美國的區劃注重財產價值保護,參見Robert C.Ellickson & Vicki L.Been,Land Use Controls:Cases and Materials,中信出版社2003年版(影印本)。英國的城市規劃則基于公共衛生和公共安全需求形成,參見[英]彼得?霍爾:《城市和區域規劃》,中國建筑工業出版社2008年版。德國的情形,參見李泠燁:《土地使用的公共限制——以德國城市規劃法為考察對象》,《清華法學》2011年第1期,第149頁以下。日本的制度及其學理,參見[日]原田純孝等編:《現代的都市法》,東京大學出版會1993年版;原田純孝等編:《日本的都市法》,東京大學出版會2001年版。

[10]“富縣永年鎮農機管理服務站訴肖順明案”等民事案件提出了這些問題,參見(2001)富民初字第888號民事判決書,也可參見國家法官學院編:《中國審判案例要覽?2002年民事審判案例卷》,中國人民大學出版社2003年版。

[11]在杭州某項目建設中,杭州市規劃局分別于2008年和2010年先后核發兩張“建設工程規劃許可證”,第二張證一出,6幢樓統一被增至目前的44層。相鄰小區居民強烈反對,并提起行政訴訟,主張小區日照時間受到了嚴重影響,造成居住環境惡化。二審后,杭州中院做出終審判決,撤銷西湖法院一審判決、撤銷杭州市規劃局發出的第二張“建設工程規劃許可證”。見葛熔金:《杭州市值20億商品房或成違建》,《東方早報》2012年3月1日第A17版。

[12]《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第13條規定,“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟:(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的”。

[13]《最高人民法院公報》2004年第11期。

[14]詳細評析見陳越峰:《公報案例對下級法院同類案件判決的客觀影響——以規劃行政許可侵犯相鄰權爭議案件為考察對象》,《中國法學》2011年第5期,第176頁以下。

[15]《城市規劃編制辦法》(2005)第9條規定,編制城市規劃應當遵守國家有關標準和技術規范,采用符合國家有關規定的基礎資料。城鄉規劃法第24條第4款則規定,編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準。

[16]參見前引[14],陳越峰文。

[17](1995)通行終字第55號行政判決書,選登于中國高級法官培訓中心、中國人民大學法學院編:《中國審判案例要覽(1996年經濟審判暨行政審判卷)》,中國人民大學出版社1997年版。

[18](1999)滬一中行終字第79號行政判決書。

[19](2002)滬一中行終字第243號行政判決書。

[20](2006)滬二中行終字第79號行政判決書。

[21](2008)滬二中行終字第97號行政判決書。

[22](2008)滬二中行終字第112號行政判決書。

[23](2008)滬二中行終字第143號行政判決書。

[24]參見(2012)滬二中行終字第145號、192號行政判決書,(2013)滬二中行終字第217號、653號行政判決書,(2014)滬二中行終字第146、419、531號行政判決書。

[25](2002)滬一中行終字第243號行政判決書。

[26]參見埃貝哈德?施密特-阿斯曼等:《德國行政法讀本》,于安等譯,高等教育出版社2006年版,第281頁,第283頁。

[27]代表性研究成果,參見凌維慈:《城鄉規劃爭議中的原告資格》,《行政法學研究》2010年第3期,第111頁以下。

[28]參見前引(26),埃貝哈德?施密特-阿斯曼等書,第286頁。

[29]參見[日]鹽野宏:《行政救濟法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第88頁以下。

[30]參見前引(27),凌維慈文,第117頁以下。日本最高法院調查官森英明對此案判決進行了詳細評析,參見[日]森英明:《小田急訴訟大法廷判決の解説と全文》,載于ツエリストNo.1310。

[31]例如,在上文公報案例中,法院判決認為,以會議紀要的形式通過控制性詳細規劃并不為法律所禁止。在上海市第二中級人民法院的判決中,針對第三人提出未看到規劃設計方案公示的異議,法院認為,“規劃設計方案公示在建設基地的主要出入口,并設立意見箱聽取居民的意見,意見箱由居委會見證開啟,程序合法。上訴人認為其未看見公示的規劃設計方案,群眾來信材料涉嫌偽造的主張,不能推翻被上訴人已按照規定公示規劃設計方案的事實”,見(2012)滬二中行終字第145號行政判決書。針對第三人提出的對行政機關告知程序的異議,法院認為,“采取網站公示和施工現場公示的方式以聽取利害關系人的意見,并不違反城鄉規劃法第50條的規定”,見(2014)滬二中行終字第146號行政判決書。

[32](2006)天行初字第49號行政判決書。

[33]參見前引(26),埃貝哈德?施密特-阿斯曼書,第287頁以下。

[34]參見金啟洲:《德國公法相鄰關系制度初論》,《環球法律評論》2006年第1期,第79頁。

[35]在美國,政府的公共利益代表的假定受到了極大的挑戰,公共選擇理論日益受到關注。對此,在詹姆斯?M.布坎南與戈登?塔洛克的研究的基礎上,行政法學者也展開了深入的研究,參見[美]杰里?馬肖:《貪婪、混沌和治理》,宋功德譯,商務印書館2009年版。

[36] (2012)滬二中行終字第192號行政判決書。

[37]例如,城鄉規劃法第26條規定,城鄉規劃報送審批前公告草案,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。《上海市制定控制性詳細規劃聽取公眾意見的規定(試行)》規定應公開主要規劃控制指標并聽取公眾意見,包括地塊的主要用地性質、建筑密度、建筑高度限制、容積率、綠地配置、公共服務設施配套規定和基礎設施配套規定等。2011年1月1日起施行的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第12條規定,控制性詳細規劃草案編制完成后,控制性詳細規劃組織編制機關應當依法將控制性詳細規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。

[38]例如,城鄉規劃法第50條第2款規定,經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖確需修改的,城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式,聽取利害關系人的意見;因修改給利害關系人合法權益造成損失的,應當依法給予補償。《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第20條第1款第2項規定,經批準后的控制性詳細規劃確需修改的,控制性詳細規劃組織編制機關應當采用多種方式征求規劃地段內利害關系人的意見,必要時應當組織聽證。

[39]代表性研究成果,參見朱芒:《論我國目前公眾參與的制度空間——以城市規劃聽證會為對象的粗略分析》,《中國法學》2004年第3期,第50頁以下;陳振宇:《城市規劃中的公眾參與程序研究》,法律出版社2009年版。

[40]例如,《城市規劃編制辦法》(2005)第42條規定,控制性詳細規劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規定應當作為強制性內容。

[41]參見陳越峰:《我國城市規劃正當性證成機制:合作決策與權力分享——以深圳市城市規劃委員會為對象的分析》,載《行政法論叢》第12卷,法律出版社2009年版,第380頁以下。關于城市規劃委員會的系統研究,參見蘇苗罕:《行政法視野中的規劃咨詢委員會問題研究》,載《行政法論叢》第10卷,法律出版社2007年版,第308頁以下。

[42]關于鄰避效應的成因及其制度回應,美國的代表性研究文獻,See Vicki Been,What's Fairness Got to Do With It? Environment Justice And The Siting of Locally Undesirable,78 Cornell L.Rev.1001(1992-1993).

[43]關于技術標準的法律性質和法律效力,參見宋華琳:《論技術標準的法律性質——從行政法規范體系角度的定位》,《行政法學研究》2008年第3期,第36頁以下;宋華琳:《論行政規則對司法的規范效應——以技術標準為中心的初步觀察》,《中國法學》2006年第6期,第122頁以下。

[44]關于基于科學理性的專家咨詢程序的制度設計,參見成協中:《科學理性導向下的行政正當程序》,《華東政法大學學報》2013年第5期,第125頁以下。

[45]在美國,也存在城市的自我定位,例如投資者城市、旅游者城市、居民城市等。城市的定位將會影響其城市規劃對不同利益和價值的權衡與抉擇。See Gerald E.Frug & David J.Barron,City Bound:How States Stifle Urban Innovation,Cornell University Press,2008; Gerald E.Frug,City Making:Building Communities without Building Walls,Princeton University Press,1999.

作者簡介:陳越峰,法學博士,華東政法大學助理研究員。

文章來源:《法學研究》2015年第1期

(責編:陶俊、蔡峻)
 

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