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应对城市收缩:再中心化是城市瘦身强体的良药?
  发布时间:2019-04-24 10:46   来源:城市怎么办

4月8日,国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次提到了“收缩型中小城市”概念。文件指出:“对于收缩型中小城市,《重点任务》称要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增?#20426;?#30424;活存量,引导人口和公共资源向城区集中。”

什么是收缩型城市?收缩城市的类型和特征?#24515;男?#20160;么原因导致了它们的收缩??#25351;?#22914;何应对收缩之势?中国是否出现收缩型城市?中国所谓的收缩城市与其他国家相比处于一个什么状态?

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何谓收缩城市

1988年德国学者H?u?ermann H.and W.Siebel提出“收缩城市(Shrinking city)”一词 ,用来形象地描绘人口大量流失以及由此导致的城市局部地区空心化现象。其后,这一术语被“收缩城市国际研究网(Shrinking City International Research Network)”沿用,并将城市收缩定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域,面临人口流失超过两年,并经历结构性经济危机的现象”。Oswalt P.and T.Rieniets将收缩城市定义为暂时或永久失去了大量的?#29992;瘢?#19988;人口流失数量占总人口至少10%或年均人口流失率大于1%的城市。

尽管目前国际上对收缩城市的定义还?#24418;?#36798;成一致,但是普遍认为人口减少是城市收缩的主要标?#23613;?#22478;市收缩是城市发展过程中出现的一个特殊阶段和形态,它是与城市增长、平稳发展和复兴相连的一个发展阶段。

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中国收缩城市的类型与特征

关于中国收缩城市的研究肇始于2013年,清华大学的城市规划学者龙瀛等三人比对了2000年、2010年的全国第五、第六次人口普查数据发现,中国5万多个乡镇和街道办事处覆盖的国土中,有1/3的人口密度在下降。

?#27604;?#30340;城市都是朝气蓬勃的场景,但人口流失的城市各有各自的原因和特点,实证数据表明,在中国超过650个行政城市中,180个城市的人口都在减少,龙瀛将中国的收缩城市分成四个类别:

第一类收缩城市是资源枯竭型的,比如黑龙江的四大煤城,无一例外?#38469;?#20110;收缩城市,人口在流失。

第二类是挨着大城市、本身没?#24515;?#20040;发达?#30007;?#22478;市,随着经济的发展和交通便利的增加,它一部分的城市人口都流失去了大城市,这是一种城市收缩的原因 。

第三类是工业转型的城市,也属于收缩城市的一类。

第四类是?#23435;?#30340;收缩城市。?#26377;?#25919;视角来识别时,城市分分合合有时也会造成土地或者数字上的收缩城市,这种在中国并不少见,因为空间在调整、边界在调整。另外,一些政策会加速城市收缩,比如从2017年开始的抢人大战,这加速了很多城市人口的流失,而收缩城市连抢人的资格?#27982;揮小?#20877;比如像长江经?#20040;?#22823;湾区的一些鼓励政策,会最终越来越鼓励大城市。

?#26500;?#25968;据显示的中国收缩城市

中国的收缩城市与发达国家不同,龙瀛也总结出了中国收缩城市的四个鲜明的特点:

首先,中国有大量的城市在萎缩,占全国城市的27.5% 。

其次,部分中国的收缩城市在人口减少的同时也在经历面积的扩张。2000-2010年期间,几乎所有萎缩的城市都经历了快速的城市扩张,这与人口减少的情况以及发达国家的情况形成了对比。

另外,中国城市人口减少的比例远低于发达国家,在发达国家中,收缩城市的典型是底特律,收缩了50%以上,而中国的大部分收缩城市只收缩了5%-10%。

最后,大多数萎缩的城市在人口减少的过程中经历了经济增长,这也是中国收缩城市的一个鲜明特点。

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城市收缩的原因

得益于大数据和开放数据,龙瀛和中山大学李郇教授等于2014年11月共同发起了“中国收缩城市研究网络”,并以齐齐哈尔为例揭示我国收缩城市的动因与现状。综合国内外有关城市收缩的案例进行分析,主要原因如下:

经济结构的调整

随着工业化和全球化在世界?#27573;?#20869;的开展,原有的贸易路线开始改变,工业、?#26102;尽?#21171;动力也随之迁移。老工业基地集中?#20174;?#20102;聚集经济的缺点,比如土地和劳动力的高成本和新增业务空间的缺乏。同时,技术创新也使得企业越来?#38454;?#30001;,交通和资源对区位的影响力下降,越来越多的企业搬出了老工业基地。这些大规模的经济结构改变造成了?#20998;?#22320;区的“去工业化”, 典型城市如英国的伦敦、曼彻斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、谢菲尔德和纽卡斯尔等。另外,美国的“锈带”也属于这一情况。

图片来源:中国收缩城市研究网络

社会人口结构的改变

社会结构的改变最重要的表?#20013;?#24335;即是人口的老龄化?#22270;?#24237;结构的变迁。伴随人口老化带来的的生产能力和需求下降,城市也会因人口增长和经济增长乏力而出现收缩,这一点在德国等?#20998;?#22269;家十分普遍。而日本也是因为全国性的人口老龄化导致人口自然增长率下降,再加上不少年轻人在就业的吸引下移入工作机会更多、生活水平更高的大城市,从而使得不少城镇面临着收缩的局面。

城市空间结构的改变

城市空间结构改变和城市人口下降是互相影响的。在美国,“白人群飞 (white flight)”和“汽车文化 (car culture) ”导致美国大城市郊区化的两个重要原因。一定程度上,促使了中心城区的衰退和城市的无序蔓延,使得城市的居住环境大打折扣,人们也随之迁移。还有学者认为城市扩张和人口减少可以并存,如英国利物浦和德国莱?#20219;?#26399;间伴随着城市形态和城市政策的变化。

图片来源:中国收缩城市研究网络

资源的枯竭

资源枯竭型城市的萎缩和衰落是常见的现象,也是当资源耗尽后可以预见的结果。矿业城市一般都会依赖一个城市中具?#22411;?#27835;地位的矿产公司来带动发展,而国际矿产市场的起落决定了公?#20037;?#36816;甚至城市盛衰。气候条件、知识教育、卫生服务以及交通运输是影响矿业城市生活方式的重要因素,对矿业城市人口的变化产生重要影响。当国际能源资源市场出现大的变动,或者城市本身的资源即将耗尽,那么只有成功地抓住机会进行转型才能使城市高质量的收缩甚至增长。

政治因素

政治的动荡和行政区划的调整是城市收缩的重要原因,德国就是一个很好的例子。其城市收缩现象集中在原民主德国所辖区内,1989年两德合并后,原东德人口开始大量迁入西德各州。在1990年代中期国际分工进一步加强的趋势下,德国许多制造企业都开始向原材料和人力成本更加?#22303;?#30340;发展中国家转移,从而进一步导致了新联邦州地区的工业城市产业功能全面萎缩和人口迅速下降。

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城市再中心化可否成为应对城市收缩之势的一剂良药?

在了解“再中心化”之前,我们先要知道与之相对应的一个词:“去中心化”,所谓去中心化,是指不让城市规模扩的太大,把生产、生活要素向中小城市和县城分散,以减轻特大城市的供给压力和对中小城市的虹吸效应。

从目前的情形来看,去中心化已经不太适用于遭遇收缩困境的城市了,继续实施去中心化的措施会造成资源的大量浪费,甚至产生无人居住的“鬼城”。从国际经验来看,很多城市的发展,都经历了中心城区由去中心化向再中心化的转变。所谓“再中心化”,是指一座城市的中心城区通过整合?#22270;?#32858;资源,努力打造各具特色的中央功能空间,来全面展示其?#27604;俜被?#30340;城市魅力。这让我们不禁思考,在应对城市收缩之势时可否利用再中心化的思路,通过对收缩城市内部资源的再集聚实?#25351;?#25928;利用以一转颓势。

同时,从宏观经济学角度来说,中国经济实?#20013;?#19968;轮经济增长,仅仅依靠一线城市的单极增长,是难以实现的,也是难以?#20013;?#30340;,经济发展“结构”方面的问题也会越来越突出。中国幅员辽阔,中国经济应当推行的一个战略是,在东?#20426;?#20013;部和西部增加新的增长极,实现中国经济多极化。而要实现中国经济多极化,一个重要措施就是收缩城市再中心化,通过推动区域均衡发展,实现经济增长。

那么,该如何通过城市再中心化应对城市收缩、实现瘦身强体呢?

首先,厘清文化认同、挖掘?#26234;?#25991;化为主线的再中心化。再中心化过程中,功能再造与文化重塑是相辅相成的,而?#19968;?#20110;文化认同的功能再造,将取得文化与功能浑然天成的极?#30740;?#26524;。中心城区通过中央商务区CBD、中央文化区CCD、中央创新区CRD、中央休憩区CED、中央居住区CLD等功能空间建设来实现其再中心化。城市的每个?#26234;?#37117;有其历史和故事,它们是城市发展的?#19988;?#21644;印证。有的是显性的,例如建筑和街道;有的是隐性的,例如根植于人们心中的某些认同。所有这些有形和无形,共同构成了?#26234;?#22266;有的文化,其往往是独特的,难以拷贝的。充分挖掘?#26234;?#30340;独特文化,然后结合未来发展趋势明确其主体功能,并通过不断塑造和强化,形成具有自身鲜明特征的特色功能?#26234;?/p>

其次,收缩型城市与非收缩型城市发展要分类施策。非收缩型城市要提高产业支撑能力、公共服务?#20998;剩?#20419;进人口就地就近城镇化;收缩型中小城市要瘦身强体,引导人口和公共资源向城区集中。收缩型城市与非收缩型城市只?#24615;?#21306;域协同发展?#30007;?#27169;式下,分配好土地、?#24335;稹?#20154;才等各种资源要素,搞好产业分工,才能让非收缩型城市发展得更大更强,同时也让“收缩性城市”不再收缩,?#35789;?#20154;口等出现收缩,经济发展、产业等也不会收缩,而是更具发展活力。

最后,要让“收缩型城市”通过再中心化的方式重现活力。在重构新型城镇化空间格局的背景下,将优化城市群-都市圈-中小城市-特色小镇这一结构下的土地、?#24335;?#31561;要素进行合理配置,最终实现人口、产业在这一空间格局内的再分配。譬如,全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量?#22812;?#25919;策,在?#25165;?#21508;地区城镇新增建设用地规模时,进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重,探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。在符合土地用途管?#26222;?#31574;的前提下,?#24066;?#37117;市圈内城乡建设用地增减?#22812;?#33410;余指标跨地区调剂等。同时,?#21171;小?#25910;缩型城市”土地和人力要素成本较低的优势,由其负责制造等大流通?#20426;?#20302;?#37066;又?#29615;节,与非收缩型城市有所分工,形成梯度转移的格局。

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供稿:余 杰

审核:李明超

  作者:  编辑:陈俊男
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